Eesti Maaomavalitsuste Liit: Propageeritav haldusreform ei paranda inimeste olukorda

Viimasel ajal on meedias taas tulipunkti tõusnud haldusreformi temaatika, viidates omavalitsuste ühendamise vajadusele nende väiksuse tõttu.

Esiteks peaks siiski selgitama mõisteid.

Haldusreform peaks olema halduse kui terviku ümberkorraldamine riigi parema funktsioneerimise eesmärgil, puudutades nii otstarbekat ülesannete jagamist ja täpsustamist riigivalitsemise erinevate tasandite vahel kui ka riikliku haldamise ja kohaliku omavalitsuse vahel.

Meedia poolt kajastatu ja kõrgete riigiametnike poolt hiljuti väljaöeldu põhjal võib järeldada, et haldusreformi sisuks peetakse nende poolt eelkõige kohalike omavalitsuste liitmist suuremateks üksusteks, ilma muid toimimistingimusi muutmata. Sellisel kujul on tegemist tegelikult haldusterritoriaalse reformiga, mis tähendab haldusterritooriumide ümberjagamist, suurendamist, vähendamist või ühendamist.

Asudes reformima kohalikke omavalitsusi, on vaja ühiskonnas esmalt ühtset arusaama, millises suunas liigutakse edasi omavalitsussüsteemiga – kas Lõuna-Euroopa ehk tsentraliseerimise või skandinaavia ehk detsentraliseerimise suunas. Senine areng alates 90ndate aastate keskelt näitab, et toimunud on ühelt poolt ülesannete detsentraliseerimine, teiselt poolt aga finantseerimise tsentraliseerimine riigi suurema sekkumise kaudu. See tähendab, et kohalike omavalitsuste otsustusulatus on ahenenud. Lisaks tuleb arvestada, et kohalikele omavalitsustele ülesannete lisandumisega ei ole kaasnenud nende tulude kasvu.

Tegelikult näevad ka omavalitsused, et muutused on vajalikud. Alustama peaks aga küsimusega: miks on muutusi vaja? Kas tõesti on ainuke tõde see, et suur osa omavalitsustest on vähesuutlikud sellepärast, et nad on liiga väikesed? Omavalitsuste suurus on võimekuse puhul vaid üks näitaja. Selle kõrval ja nähtavasti hoopis kaalukam on finantseerimise süsteem ja ülesannete jaotuse otstarbekus.

Seega peaks analüüsima kõiki kolme komponenti, et hinnata omavalitsuste toimetulekut. Praegu palju kirgi üleskütnud omavalitsuse võimekuse indeksi analüüs kasutab ainult mahunäitajaid, kus pealegi poolte indeksi väärtuste käsitlemine on kaheldav. Seega selle analüüsi tulemusena saab rääkida vaid tinglikult omavalitsuse eeldustest praeguse finantseerimise süsteemi ja ülesannete jaotuse puhul toime tulla.

Püüdes analüüsida kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi, võib tõdeda, et see ei võimaldagi omavalitsustel toime tulla kõigi ülesannetega tasemel, mis rahuldaks ühiskonda ja selle kõiki liikmeid. Kohalikele omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks ei piisa vahenditest, mida kehtiv rahastamissüsteem kohalike omavalitsuste tuludeks kavandab. Keskvalitsuse väited, et ka riigil ei ole raha piisavalt, tähendab ühtlasi seda, et riik on võtnud endale ja pannud omavalitsusele üle jõu käivaid ülesandeid, mille täitmiseks riigil ei ole piisavalt vahendeid.

Omaette teema on kohalike omavalitsuste poolt ülesannete täitmise taseme piisavuse hindamine, kuna paljuski puuduvad kokku lepitud või seadusega pandud ülesande täitmise miinimumtasemed, kvaliteedi või mahu normatiivid vms. Siit järgneb küsimus: kuidas ja millega võrreldes väidetakse, et omavalitsused ei tule toime, ei ole suutlikud neile pandud ülesandeid täitma? Need väited on sellisel kujul pigem emotsioonide tasemel või lähtuvad mõnest üksikust juhtumist või püütakse nende abil riigi tegematajätmisi veeretada omavalitsuste kaela.

Kohalikud omavalitsused ei ole kõik tõesti võrdselt võimekad, aga selleks on erinevaid põhjuseid.
Esimese põhjusena võib nimetada asukohta. Riik on pealinna, mere, suurte infrastruktuuriobjektide (sadamate, lennujaamade ja magistraalteede) suunas kaldu. Tulenevalt sellest koondub ka ettevõtlus ja tõmbab üha kasvavas tempos ligi töötegijaid koos peredega. Seega on nii maksud kui investeeringud samasuunalised ja üha vähem jääb neid mujale, milleks on kogu Eesti, v.a mõned suuremad linnalised keskused ja nende ümbruskaudsed vallad. Seega ei ole riik toime tulnud ettevõtluse tasakaalustatud paigutamise korraldamisega, töökohtade loomisele kaasaaitamisega ühtlaselt kogu riigis, regionaalpoliitika elluviimisega.

Samas süüdistatakse aga ka selles omavalitsusi, et nad ei toeta ettevõtluse arengut, ei loo töökohti. Unustatakse ära, et omavalitsuste sellealane tegevus on piiratud nii seaduste kui võimalustega. Üheks näiteks on nii omavalitsuste arenguks kui ka ettevõtluse arengu toetamiseks vajaliku maa olemasolu, kuid reformimata riigimaa või riigi omaduses oleva maa hulgast seda anda ei soovita. Nii et süüdistada omavalitsusi selles, et nende vähese võimekuse tõttu lahkuvad sealt elanikud, on küüniline.

Teiseks võib aga tuua omavalitsustele pandud ülesannete ebaotstarbeka jaotuse. Juba aastaid on selge, et iga omavalitsus üksinda ei peaks kõiki talle seadusega pandud, nn omavalitsuslikke ülesandeid täitma. Tuleks asuda korrastama ülesannete jaotust ja nende täitmise viise. Sellele ei pöörata aga tähelepanu ja väidetakse, et süü on ainult omavalitsuste väiksuses. Siin peab lisaks viitama ka ülesannete ebaotstarbekale jaotusele riigi ja omavalitsuste vahel.

Kohalike omavalitsuste seadustega reglementeeritava koostöö, sh koostööpiirkondade abil oleks võimalik täita mitmeid ülesandeid, mis ületavad ühe omavalitsusüksuse piire või mida on piisava mahu tagamiseks otstarbekas täita laiemas piirkonnas kui üks omavalitsus. Näiteks maakonnaplaneering ja koolivõrgu paiknemine maakonnas;  jäätmete käitlus; järelevalvealaste ülesannete täitmine jms. Nii tekivad erinevates valdkondades eri suurusega kootööpiirkonnad, kus omavalitsused koos peavad otsustama selle ülesande korraldamise. Täna seda teha aga ei saa või osadel juhtudel on väga keeruline. Seadusandlus koostööd tegelikult ei toeta.

Eelnevalt nimetatud valdkondlike koostööpiirkondade kaudu omavalitsuslike ülesannete täitmine ei nõua omavalitsuste liitmist. Samas otsustusõigus kohaliku elu küsimuste üle jääb alles, kohalikud elanikud jäävad oma esindusorgani kaudu otsustama ülesande täitmist ja kontrollima selle elluviimist. Otsustuspädevus ei kaugene nendest, mis aga võib juhtuda praeguste valdade mehaanilisel liitmisel, millega võib kaasneda ka oht veelgi suuremale ääremaastumisele ja kiiremale elanike vähenemisele. Võib-olla kõige valusamaks küsimuseks kujuneb aga hoopis teenuste kaugenemine elanikust. 

Kas elanike mobiilsus on kaasajal nii suur, et pole probleemi, kui kaugele lapsed kooli, lasteaeda viia või muud vajalikku teenust saada? Ilmselt mitte. Maapiirkonna elanikud on tunduvalt vähem kindlustatud, vahemaad kaugemad jms. Põhimõte peaks olema, et igasugune ümberkorraldus ei tohiks muuta elanike olukorda halvemaks, vaid paremaks.

Lõpetuseks – haldusreformi eesmärgiks peab olema halduskorralduse kaasajastamine ja paremaks muutmine, mille tagaks ülesannete ja nende täitmise korralduse ülevaatamine ja vastava finantseerimissüsteemi kujundamine. Seni propageeritav haldusterritoriaalne reform, jättes puudutamata sisulised küsimused, sellele eesmärgile ei vasta ega lõppkokkuvõttes taga elanike olukorra paranemist.

Eesti Maaomavalitsuste Liit